A proposta é o documento em que o interessado apresenta sua resposta às condições previstas no Edital, sejam elas pertinentes somente a um valor ou aliadas a uma condição técnica.
Diferentemente da Proposta, os Lances não serão previstos em todos os certames, e podem ser considerados como descontos – ou acréscimos nos casos de leilão – aplicados em cima de sua Proposta, resultando na aplicação prática dos princípios da Economicidade e da Melhor Proposta ao atendimento das demandas públicas.
As Propostas, e, quando previstos, os Lances, podem ser apresentados em envelopes lacrados ou por meio eletrônico, sendo preferível os procedimentos eletrônicos devido ao princípio do Sigilo das Propostas e dos Participantes (condição inviável em procedimentos presenciais).
Assim, a etapa de apresentação de propostas e lances, prevista na Lei nº 14.133/2021, é um dos momentos cruciais do processo licitatório. É neste momento que os licitantes, após analisarem o edital e verificarem a viabilidade de participar do certame, formalizam suas propostas, buscando atender aos requisitos estabelecidos e conquistar a contratação.
Apesar de ser uma etapa presente em toda a disputa, ela pode ser realizada de formas distintas. Com a NLLC, uma grande mudança ocorreu para esta diferenciação; se antes o valor determinava como a disputa seria realizada, agora é a classificação e as características do objeto que determina como a disputa irá ocorrer.
Assim, é importante entender que a forma da disputa é uma combinação entre 4 variáveis: o Objeto da Licitação; a Modalidade de Licitação; o Critério de Julgamento; e o Modo de Disputa.
Objetos da Licitação
Os objetos das licitações são variados e podem abranger desde a construção de obras públicas até a aquisição de materiais de escritório. A escolha da modalidade de licitação dependerá da natureza e complexidade do objeto.
Um breve resumo dos objetos previstos na revogada Lei 8.666/93 assim como na Lei 14.133/21 é apresentado a seguir:
Contudo, a NLLC trouxe consigo um maior detalhamento sobre os tipos de objetos, visando a adequação a essa nova condição de definição da forma de disputa, sendo esta resumida a seguir:
Modalidades de Licitação
A Lei nº 14.133/2021 prevê diversas modalidades de licitação, cada uma com suas particularidades e aplicabilidade. A modalidade de licitação pode ser definida como a forma de conduzir a disputa entre os licitantes para que a Administração Pública obtenha a proposta mais vantajosa.
A NLLC prevê cinco modalidades possíveis de serem utilizadas, e proíbe a criação de novas modalidades, sendo elas:
- Concorrência: É a modalidade mais ampla, utilizada para a contratação de obras, serviços e compras de grande vulto.
- Pregão: Obrigatória para a aquisição de bens e serviços comuns, com critérios de julgamento como menor preço ou maior desconto.
- Concurso: Utilizado para a seleção de projetos, estudos técnicos, planos, pesquisas e outros trabalhos técnicos.
- Leilão: Modalidade utilizada para alienação de bens móveis ou imóveis.
- Diálogo competitivo: Permite um diálogo entre a administração pública e os licitantes para a definição do objeto e das condições da contratação.
A escolha da modalidade é a principal definidora dos trâmites e procedimentos a serem utilizados em uma disputa. A concorrência e o pregão utilizam o rito procedimental comum , previsto no art. 17, sendo os demais casos adequados ou especificados em suas respectivas normas.
Como dito anteriormente , a NLLC mudou radicalmente como selecionamos a modalidade a ser utilizada, saindo do valor e ficando totalmente vinculada ao objeto a ser licitado, nesse sentido apresentamos abaixo uma breve matriz entre o objeto e a modalidade para facilitar a identificação a ser utilizada.
Contudo, a definição da modalidade não é suficiente para determinar a forma como serão julgadas as propostas e definido o vencedor da disputa, motivo pelo qual o “critério de julgamento” também precisa ser estabelecido, de acordo com o objeto e com a modalidade.
Critérios de Julgamento
Os critérios de julgamento são os parâmetros utilizados para comparar as propostas e definir o vencedor da licitação. Ao longo dos anos podemos observar que é algo presente em todas as leis que tratam de licitações e que os critérios evoluem a cada legislação.
Nesse contexto, temos que a Lei nº 14.133/2021 prevê um rol maior de critérios que podem ser resumidos da seguinte forma:
- Menor preço: A proposta com o menor valor é a vencedora.
- Maior desconto: A proposta que oferecer o maior desconto em relação ao preço de referência é a vencedora.
- Melhor técnica ou conteúdo artístico: A proposta que apresentar a melhor solução técnica ou o melhor conteúdo artístico é a vencedora.
- Técnica e preço: A proposta que oferecer a melhor combinação entre técnica e preço é a vencedora.
- Maior Lance: Proposta com o maior valor para a venda de bens públicos.
- Maior retorno econômico: A proposta que gerar o maior retorno econômico (maior economia em despesas correntes) para a administração pública é a vencedora.
Assim como a modalidade, o critério é muito influenciado pelo objeto, podendo ser resumido na ampliação da matriz anteriormente apresentada, sendo assim uma Matriz de Objeto, Modalidade e Critério conforme apresentado abaixo.
Apesar de todas essas definições a licitação muitas vezes se torna vagarosa, visto que a disputa, na NLLC, dura enquanto durarem os lances e sempre com base no menor preço ofertado por cada licitante. neste contexto, os licitantes buscam manter as maiores margens de lucro ofertando lances mínimos, motivo pelo qual foi introduzido na NLLC os “modos de disputa” e o “intervalo mínimo entre lances”.
Modos de Disputa
A Lei nº 14.133/2021, no art. 56 trouxe em seu texto a figura dos Modos de Disputa visando maior celeridade nos procedimentos licitatórios. Ele atua como uma regra forçando o licitante a apresentar lances vantajosos à administração, caso contrário poderá ficar fora da disputa. Na prática ele adiciona o risco da insegurança de ser retirado da disputa por não ofertar o seu melhor valor ou proposta.
Nesse contexto a lei estabelece dois modos de disputa:
- Modo aberto: As propostas são apresentadas publicamente, permitindo que todos os licitantes acompanhem o desenvolvimento da disputa. É vedada a sua utilização no critério de julgamento técnica e preço (art. 56, §2).
- Modo fechado: As propostas são apresentadas em envelopes lacrados e abertas simultaneamente, garantindo a sigilo das ofertas até o momento da abertura. Sua utilização isolada é proibida para os critérios de julgamento de menor preço ou de maior desconto.
Adicionalmente, a lei prevê que os modo de disputa poderão ser usados tanto isoladamente como em conjunto, buscando maior celeridade e a melhor condição de contratação, sendo assim possível também os modos Aberto – Fechado e Fechado – Aberto.
Apesar de prever os modos, a lei não detalha ou cria regras sobre quando ou como devem ser aplicados, ficando a cargo da equipe de planejamento definir – de acordo com o que observou do mercado – o que será mais benéfico tanto para o resultado final da proposta mais vantajosa como para a competitividade do certame.
Intervalo mínimo de diferença de valores entre os lances
Também visando a maior agilidade durante o certame licitatório, a NLLC também trouxe a figura do “Intervalo Mínimo”, regra que pode ser imposta a critério da autoridade de acordo com o que foi observado no mercado e em outros procedimentos.
Ele consiste em uma imposição de uma lance mínimo para que a disputa ocorra de forma mais célere, devendo levar em consideração a margem de redução do preço final (que poderá ser composta por elementos como valor unitário do objeto, o volume a ser licitado e o impacto da logística de entrega), devendo ser definido em cada caso, de acordo com a estrutura de mercado disponível, assim como da demanda solicitada pelo órgão.
Apresentado os itens relevantes em uma disputa, vamos ao fluxo dessa etapa:
Apresentação das Propostas
Na fase de apresentação das propostas, os licitantes devem elaborar documentos detalhados, conforme as exigências do edital. Esses documentos devem conter informações sobre a proposta técnica, a proposta comercial, a documentação de habilitação e outros documentos solicitados.
Ressaltamos que todos os procedimentos licitatórios terão a figura da proposta, enquanto que os lances nem sempre estarão previstos na disputa.
Importante destacar também que dependendo da modalidade escolhida pode haver mais de um tipo de proposta, podendo ser uma proposta de valor, comum a quase todos os procedimentos, e uma outra proposta técnica, utilizada em casos de objetos mais complexos.
Abertura das Propostas
A abertura das propostas, quando do procedimento presencial, é realizada em sessão pública, na qual os envelopes são abertos e o conteúdo das propostas são lidos em voz alta e colocados à disposição dos interessados. Essa sessão é importante para garantir a transparência do processo licitatório e para que todos os licitantes saibam as condições dos demais, permitindo assim a efetividade do direito ao recurso.
Quando do procedimento eletrônico as propostas, são incluídas no sistema, de forma eletrônica, ficando a apresentação destas para o ato da abertura eletrônica, onde espera-se que todos os licitantes estejam logados no sistema, seja somente para a abertura e análise das propostas ou para o início da fase de lances.
Análise das Propostas
Após a abertura das propostas, o agente de contratação ou a comissão de contratação realiza a análise técnica (quando existentes) e financeira das propostas, verificando se atendem aos requisitos do edital. As propostas classificadas são submetidas ao julgamento, que será realizado de acordo com o critério estabelecido no edital.
Dos Lances (quando previstos)
Analisadas as propostas, e dependendo da modalidade, critério e modo, é aberta a etapa de lances onde os licitantes classificados, irão ofertar preços mais vantajosos para a administração.
Nessa etapa temos que o procedimento presencial se diferencia do eletrônico pelo simples fato de os lances serem feitos de forma ordenada e sequencial.
Ao final da disputa é realizada uma nova hierarquização para a definição do licitante melhor colocado.
Neste momento são aplicados os Direitos de Preferência e as Margens de Preferência (art. 26) previstos na legislação para se determinar a classificação final das propostas/lances e avançar para as demais etapas.
Direito de Preferência das Micro e pequenas empresas
A nova Lei de Licitações manteve e aprimorou o tratamento diferenciado e favorecido para microempresas (ME) e empresas de pequeno porte (EPP) nas licitações públicas (art. 4). Através do direito de preferência a Administração Pública visa impulsionar o desenvolvimento desses negócios, que representam uma parcela significativa da economia brasileira (art. 44.)
Nesse contexto, o direito de preferência é fundamental para promover a inclusão das ME/EPP nas licitações públicas, contribuindo para o desenvolvimento econômico e social do país.
Importante destacar que o Direito de Preferência não esta previsto na NLLC, mas sim no art. 44 na Lei Federal 123/06 (Lei das Micro e Pequenas Empresas). Adicionalmente, esta lei também prevê que que este direito será exercido no percentual de 10% em todas as modalidade com exceção do Pregão, que será de 5%.
Assim, o Direito de Preferência é na prática uma chance adicional, após o fim dos lances, que as ME/EPP ganham para baixar seu preço e ficarem na 1º colocação.
Na prática, o Direito de Preferência é a oportunidade de efetuar mais um lance após o tempo de disputa para que a ME/EPP possa cobrir a melhor oferta classificada até o final da disputa
Margem de Preferência
A margem de preferência é um instrumento que permite conceder uma vantagem a determinados fornecedores ou produtos nas licitações públicas, desde que atendam a requisitos específicos.
Prevista no art. 26 da NLLC, essa vantagem, na prática, significa que a Administração está disposta a pagar mais caro visando favorecer:
- Desenvolvimento nacional sustentável: Estimular a produção e o consumo de bens e serviços nacionais, impulsionando a economia e a geração de empregos no país.
- Inovação: Incentivar a pesquisa e o desenvolvimento de novas tecnologias e soluções, promovendo a competitividade das empresas brasileiras.
- Sustentabilidade: Priorizar bens reciclados, recicláveis ou biodegradáveis, contribuindo para a preservação do meio ambiente.
Considerações Finais
A etapa de apresentação de propostas e lances é um momento crucial do processo licitatório na busca da condição mais vantajosa para a administração, pois é nesta etapa que se define o licitante melhor classificado e futuramente o vencedor.
Como demonstrado, é uma fase que possui várias etapas e com muitos detalhes que podem alterar o resultado do certame e de todo um vínculo contratual futuro.
É fundamental que tanto agentes como os licitantes conheçam as regras e procedimentos estabelecidos na Lei nº 14.133/2021 e no edital da licitação para elaborar propostas competitivas e aumentar suas chances de sucesso.
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